Ezgi Ecem Alnıak
Mart 2017
GİRİŞ
İdare toplumsal ihtiyaçları karşılayabilme adına bir takım faaliyetlerde bulunur ve bu faaliyetlerini yürütürken de esas gayesi kamu yararıdır. İdarenin görev ve yetkileri kural olarak kanunla düzenlenmektedir. Dolayısıyla idare eylem ve işlemlerini gerçekleştirirken kanundan aldığı yetkiyle hareket eder. Ancak bazı durumlarda kanun koyucu idareye bazı alanlarda karar alma veya seçim yapma serbestisi bırakır. Bu kavrama da idare hukukunda “takdir yetkisi” adı verilmiştir. İdarenin nasıl ve ne şekilde hareket edeceğinin kanunlarla belirlendiği hallerde idare “bağlı yetki” içerisindedir. İdarenin serbestçe hareket etme imkanının bulunduğu durumlarda da idarenin takdir yetkisinden söz ederiz.
Değişen ve gelişen toplumsal koşullarda idareye takdir yetkisinin verilmesi bir zorunluluk haline gelmiştir. Kaldı ki, kanun koyucunun toplumun zamanla değişen ihtiyaçlarına, koyacağı belli hükümlerle zorunluluk getirmesi, kamu yararı amacını sekteye uğratabilecektir. Ancak diğer yandan da siyasi iktidarların idareye ve sonrasında idari yargıya yönelik müdahaleleri dikkate alındığında takdir yetkisinin kullanılmasının ve bunun denetimi çok daha fazla önem arz etmektedir.
Takdir yetkisi, gerek uluslararası hukukta, gerek Türk hukukunda kabul gören ve farklı görüşlerle nitelenmiş bir kavramdır. Bu sebeple, idare hukukunun temelini oluşturan idari eylem ve işlemlerin idareye takdir yetkisinin tanındığı durumlardaki tesisinin, idare hukuku çerçevesinde tartışma alanı geniş bir husus olduğu görüşündeyim. Bu çalışma, takdir yetkisi ve bunun yargısal denetimini açıklama hususunda hazırlanmış bir çalışmadır. Takdir yetkisi kavramı, bu kavramın tarihsel gelişimi, takdir yetkisinin mutlak olduğu haller, takdir yetkisinden kaynaklanan sorumluluk halleri gibi başlıklar altında, idareye verilen takdir yetkisini açıklayarak bu kavramın yargısal denetimi ve bu denetim yapılırken uyulması gereken kriterleri ele almıştır.
Takdir Yetkisi ve Yargısal Denetimi
En basit anlamıyla takdir yetkisi bir seçim serbestisidir. Hukuk devleti ilkesinin gereğince idare, hukuk kurallarına bağlı hareket etmek zorundadır. Hukuk kurallarıyla idarenin hangi yöntemle, nasıl hareket edeceği belirlense de idarenin her davranışının belirlenmesi mümkün olmamaktadır. İdarenin faaliyet alanının genişliği idareye bir serbesti tanınması ihtiyacı doğurmuştur ve takdir yetkisi kavramı ortaya çıkmıştır[1]. Takdir yetkisi, hukuk kurallarıyla idarenin nasıl ve hangi yöntemle hareket edeceğinin belirlenmediği hallerde, idareye bu boşluğun doldurulabilmesi, somut ihtiyaçlara en uygun cevabı verilebilmesi için tanınan serbest karar alma veyahut mevcut seçeneklerden birini özgürce seçebilme iradesidir. Takdir yetkisi özel bir yetki türü değil, idarenin yetki kullanımında farklı bir şekildir. Nitekim takdir yetkisinin sınırları da önceden hukuk kurallarıyla belirlenmiştir[2].
İdare ve idarenin işlemlerinin denetimi şüphesiz ki hukuk devletinin gereklerindendir. Bu denetimin hukuka uygunluğunu sağlayan mekanizmalar mevcutsa da en etkili olan yargısal denetimdir[3]. Yargı denetiminin bağımsız yargı organlarınca yapılması idarenin eylem ve işlemlerinin hukuk kuralları içerisinde kalmasını sağlar. Bir başka deyişle, yargısal denetim hukuk devleti ilkesinin zorunlu kıldığı bir mekanizmadır.
İdari yargı denetimi, idarenin kanunların verdiği yetkileri kötüye kullanması veya hukuk kurallarına aykırı işlem yapmasını, idari işlemin unsurları açısından denetleyerek idareye hukuk kurallarından bir sınır çizer.
İdarenin takdir yetkisi de yargısal denetime tabidir. Takdir yetkisine belirli sınırlar içerisinde yargı denetimi uygulanmaktadır. İdarenin takdir yetkisini kullanarak yaptığı işlemlerde iki aşamalı denetim söz konusudur. İlk aşamada, tüm idari işlemlerde olduğu gibi, maddi ve hukuki olayların gerçeğe uygunluğu araştırılmaktadır. Denetimin ikinci aşamasında ise, gerçekliği saptanan ve idari işlemin dayandırıldığı maddi ve hukuki olayların işlemin yapılmasını gerektirecek nitelikte olup olmadığı araştırılır[4].
Danıştay’a göre de Anayasanın madde 125 ve İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesinde yer alan “idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemeyeceği” ifadesi ile idari işlemler üzerindeki yargısal denetimin bu işlemlerin hukuka uygunluklarının saptanmasıyla sınırlı olduğunu belirten kuralların, aynı zamanda idarenin takdir yetkisinin kullanılmasında uyulması gereken sınırları da ortaya koyduğunu belirtmektedir.
İdareye takdir yetkisi belirli bir amaç için verildiği ve idarenin takdir yetkisinin iyi niyetle ve makul şekilde kullanması ve idari işlemden etkilenen kişileri dinlemesi dahil birçok yol takip etmesi gerektiği görüşü doktrinde hakimdir. İdare takdir yetkisini kendi asıl amacı dışında kullanırsa hukuk kurallarına aykırı davranmış ve kendisine verilen yetkiyi kötüye kullanmış olur. Bu sebepledir ki, takdir yetkisinin idarece kötü kullanılması halinde idarenin takdir yetkisine dayanarak tesis ettiği işlemlerdeki keyfiliği önlemek ve idare edilenleri korumak için bir denetim mekanizması mevcuttur.
Gözübüyük ve Kaya gibi hukukçuların aksine Gözler, takdir yetkisinin yargısal denetiminin mümkün olmadığı, sadece istisnai olarak “açık takdir hatası” ve “ölçülülük ilkesine aykırılık” hallerinde takdir yetkisinin denetlenebileceği görüşündedir. Bu görüşüne gerekçe olarak da takdir yetkisinin idari işlemin “hukukiliği” ile ilgili değil “yerindeliğiyle” ilgili olduğunu söyler. İdari işlemlerin hukukiliğini inceleyen idari yargı organlarının mahiyetleri gereği idari işlemlerin yerindeliğini araştıramayacağını ve dolayısıyla idarenin takdir yetkisini denetleyemeyeceklerini belirtir. Bununla birlikte Anayasanın 125. maddesi 4. fıkrasında yargı yetkisinin idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğu denetimiyle sınırlı olacağı, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamayacağı, takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemeyeceği hükmünün pozitif bir hukuk kuralı olarak Anayasanın öngördüğü görüşündedir[5].
SONUÇ
Bireyin mutluluğu ve kamu yararı gibi iki önemli amacı olan idarenin tasarruflarının bir kısmında takdir yetkisini kullanması bir zorunluluktur. Değişen koşullar ve toplumsal gereksinimler karşısında idarenin etkin, hızlı ve sürdürülebilir çözümler üretmesi gerekmektedir. Modern yönetim anlayışının doğal bir sonucu olarak bürokrasi hantallığının aşılması, çözümlerin hızlı bir biçimde üretilmesi gerekmektedir. Ancak bu hız içinde idarenin bu yetkisi hoyratça ve keyfi olarak kullanmasının önüne geçilmesi gerektiği gibi, takdir yetkisini kullanırken yandaşlık, hemşerilik veya benzeri ötekileştiren eylemleri gerçekleştirmemesi gerekmektedir. Çünkü bireyin mutluluğu veya kamu yararı adına yapıldığı iddia edilen işlemdeki takdir yetkisinin, bir gruba imtiyaz sağlama aracı olarak kullanılmasını önüne geçilmesi zorunludur. Bunun da yolu yargısal denetimdir. yargıya düşen görev en adil, somut olaya en uygun ve ölçülü değerlendirmeyi yapabilmektir. İdari yargı organları, idarenin diğer eylem ve işlemlerini denetleyebildiği gibi idarenin takdir yetkisiyle tesis ettiği işlemleri de denetleyebilme yetkisine haizdir. Ancak Anayasa’nın 125. maddesinde de belirtildiği gibi idari yargı yetkisinin yaptığı denetim hukuka uygunluk denetimi ile sınırlı olmalıdır. Bu denetim sınırı aşılarak yerindelik denetimi alanına geçilemez. İdarenin yerine geçerek herhangi bir işlem tesis etmeleri mümkün olmadığı gibi, yine idarenin takdir yetkisini ortadan kaldıracak biçimde yargı kararı veremez, idareyi takdir yetkisini kullanmaya da zorlayamazlar.
Tüm bunlar birlikte değerlendirildiğinde, idarenin takdir yetkisini kullanırken uyması gereken kriter ve yönetimsel kurallar ile bunların yargısal denetimine ilişkin kıstasların, açık bir biçimde belirlenerek keyfilik ve hoyratlıktan uzak, hızlı, sürdürülebilir ve toplumsal gereksinimleri karşılayan idari işlemlerin yapılması mümkün olacaktır.
[1] Gözübüyük, Şeref - , Tan, Turgut, İdari Yargılama Hukuku, Turhan Kitapevi, Güncelleştirilmiş Altıncı Baskı, Ankara 2013, 505
[2] Kaya, Cemil, İdarenin Takdir Yetkisi ve Yargısal Denetimi, On İki Levha Yayıncılık, Onuncu Baskı, İstanbul 2011, s.19
[3] Kaya, Cemil, s.117
[4] Gözübüyük, Şeref - , Tan, Turgut, s.509
[5] Gözler, Kemal – Kaplan,Gürsel, s.362